El sistema español de ciencia y tecnología, ¿hacia dónde vamos?

El sistema español de ciencia y tecnología ha tenido, a lo largo de los años, un comportamiento cíclico, con períodos de crecimiento y de reducción coincidiendo con los periodos de expansión y retracción económica, lo que le ha impedido alcanzar un tamaño crítico suficiente para servir de soporte para el establecimiento en España de una economía basada en la innovación. Pero que nadie piense que siempre fue un desierto, hubo épocas, como el final del siglo XVIII, en que estuvo presente en los avances de la ciencia internacional de la época, con los laboratorios de química dirigidos por Proust.

Vicente Larraga – Investigador en CIB-CSIC.

En el primer tercio del siglo XX se produjo una época en la que el nivel de la ciencia española era comparable, en calidad, al de los centros europeos de investigación más avanzados, la llamada Edad de Plata de la Ciencia Española. Esta situación acabó bruscamente en los años treinta, iniciándose una lenta recuperación en los años cuarenta, que asimila los patrones de funcionamiento internacionales a partir de los años sesenta y con un empuje notable en los años ochenta, después de la recuperación del sistema democrático, a pesar de la grave crisis económica de aquellos años.

En la actualidad, el sistema español de ciencia y tecnología emplea a algo más de doscientos mil investigadores en equivalentes de jornada completa, con un número de investigadores por mil habitantes empleados de 6,8, por debajo de la media europea de 7,9. Estos se agrupan en una decena de organismos públicos de investigación, tanto multisectoriales como sectoriales, así como en un total de ochenta y dos universidades, muchas de ellas de creación reciente. A esto hay que añadir los institutos de investigación del Sistema Público de Salud y algunos laboratorios de investigación y desarrollo de empresas privadas.

La internacionalización del sistema sigue una línea ascendente, fundamentalmente a través de la relación con los países científicamente más avanzados (EE. UU., Reino Unido, Francia, Alemania) y con los países latinoamericanos. El número de proyectos conjuntos de grupos españoles con otros grupos europeos se ha incrementado notablemente en los últimos años. En número de publicaciones, el sistema español de ciencia y tecnología ocupa, según los años, alrededor del décimo puesto como productor mundial. La percepción de la ciencia y la tecnología por los españoles es más limitada que la del resto de los europeos y los norteamericanos. Solo el 21% de los españoles accede a noticias de ciencia a través de los medios de comunicación, muy por debajo de la media europea (41%). Existe una idealización de los investigadores, pero con una prevención notable a los posibles resultados nocivos de la investigación (por ejemplo, en el caso de la energía nuclear o de los alimentos transgénicos). En todo caso, la población española muestra una actitud positiva respecto a la inversión pública en CyT.

En cuanto a la financiación, esta es fundamentalmente pública, con una participación privada que en el mejor de los casos solo ha llegado a superar escasamente el 50% del total de la inversión y en este momento no llega al 40%, muy inferior a los porcentajes de 70-80% de los países líderes en ciencia y tecnología.

Si se analizan los últimos veinte años de financiación, se ve que durante los diez años del cambio de siglo se produjo un incremento discreto pero constante de los fondos dedicados a I+D+i. Un incremento muy notable en el quinquenio 2005-2009 que cortó bruscamente la crisis económica con un comportamiento contrario al de los países más desarrollados que invirtieron más en ciencia y tecnología para intentar superar la crisis internacional con innovación y no con devaluación interna de los salarios y gastos como desgraciadamente se hizo en España.

Finalmente, en los últimos nueve años se ha producido una drástica reducción, superior al 30%, en la financiación del Estado a la I+D que nutre fundamentalmente el sistema de laboratorios públicos. Esta disminución se ha producido fundamentalmente en los capítulos de gasto que financian los contratos de investigadores, habiéndose perdido unos 27.000 puestos de trabajo directos en el sistema español de ciencia y tecnología.

Como resultado, se ha producido una disminución muy importante en la aparición de artículos de científicos españoles en las revistas de mayor repercusión internacional, así como una reducción del 60% en el número de patentes internacionales producidas. Los daños producidos en el desarrollo del país y el incremento de los gastos en pago de royalties al exterior, no se han considerado por los “innovadores” economistas responsables de la ingeniería financiera.

La caída de la producción de excelencia ha afectado en menor medida a las nuevas instituciones de investigación, como el Centro Nacional de Investigaciones Oncológicas o el Centro de Regulación Genómica, creadas a principios de siglo y que tienen unos métodos de gestión acordes con los estándares internacionales, no como la gran mayoría de los centros públicos, cuyos investigadores/profesores tienen un estatus funcionarial y están regidos por el mismo procedimiento administrativo que el resto de los funcionarios, aunque sus funciones sean sensiblemente distintas.

Un capítulo aparte merece el sistema de gestión de la CyT que, siempre atento a su perfeccionamiento, está alcanzando niveles de auténtica asfixia del sistema y que, si no se remedia, puede acabar con él. La Ley 40/2015, de 1 de octubre de 2017, de Régimen Jurídico del Sector Público que obliga a que todos los convenios firmados por instituciones públicas sean revisados por la abogacía del Estado, hace que todos aquellos acuerdos entre diferentes instituciones públicas para colaborar en proyectos conjuntos sufran meses de retrasos. La nueva Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público estatal pone en serio peligro cualquier contratación que intente cumplir los plazos habituales de uno o dos años para contratar personal para realizar un proyecto o la compra de equipamientos específicos que pueden llegar a adquirirse, después de pasar todos los controles administrativos, meses después de comenzados los proyectos o incluso al final de estos.

Independientemente de la coyuntura de crisis económica internacional que todavía vivimos, el sistema español de ciencia y tecnología presenta unos cuellos de botella que deben afrontarse para cualquier tipo de desarrollo innovador que se pretenda. La aparición, después de la Segunda Guerra Mundial, de la ciencia como factor de mejora económica ha hecho que deba ser considerada dentro de los factores que contribuyen al desarrollo y bienestar social. Esto no ha sido asumido en España de una forma estable y hemos seguido con la existencia de períodos de apoyo alternados con otros de reducción de la atención prestada a esta base de crecimiento social y cultural. La repercusión de la ciencia en la innovación y el desarrollo económico no está asumida por una sociedad que carece de tradición de confianza en la ciencia y que, en general, tiene la errónea creencia de que las innovaciones se pueden comprar a otros países.

De esta manera, los esfuerzos realizados para introducir los métodos de trabajo y evaluación objetiva, necesarios para obtener una ciencia de calidad, han pasado por altibajos que no han permitido alcanzar al sistema español de ciencia y tecnología un tamaño crítico mínimo, imprescindible para la obtención de un nivel de desarrollo científico de suficiente calidad que sea la base estable de una industria innovadora y productiva. Además, nuestro sistema se encuentra regido por diferentes niveles políticos concurrentes (gobierno central, comunidades autónomas) que muestran intereses políticos distintos en el corto y medio plazo.

El dinero es esencial, pero no lo es todo en la política científica. En España existe una carencia de objetivos científicos que puedan servir de apoyo a las necesidades sociales y una gran descoordinación entre los elementos del sistema: universidades, organismos públicos de investigación, hospitales y empresas.

Para intentar sortear los obstáculos que el propio Estado introduce en el sistema se ha producido la proliferación de nuevas fórmulas, fuera del sistema de gestión administrativa, para la financiación y gestión de la I+D+i. Es el caso del CNIO y el CNIC, luego de los ICREA y de sus equivalentes en el País Vasco, los Ikerbasque, que no son otra cosa que estructuras paralelas a las administrativas existentes para poder gestionar mejor la actividad investigadora, y que resultan mucho más eficaces por el simple hecho de que están pensadas específicamente para estos objetivos y no están sometidas a las trabas de la gestión administrativa general, que no se adapta en absoluto a esta actividad.

Respecto al gasto público atribuido al sistema español de ciencia y tecnología es importante señalar que ni siquiera en los años de bonanza económica se ha conseguido ejecutar lo presupuestado, una clara muestra de que la estructura institucional de ejecución del gasto es claramente inadecuada. Esto es especialmente grave en la partida relacionada con el desarrollo y la innovación, donde año tras año no se ejecuta aproximadamente el 70% del presupuesto previsto. Además, no se analizan seriamente los resultados obtenidos más allá de la mera comprobación contable de los gastos. En el mejor de los casos, solo se cuenta el número de publicaciones científicas obtenidas en un proyecto financiado (un método de valoración tan científico como colocarlas en una balanza y pesarlas) sin analizar si se han obtenido resultados científicos relevantes o si se han obtenido o se pueden obtener patentes licenciadas que produzcan beneficios.

En cuanto a su producción, a pesar de que el número de artículos en los que figuran autores españoles no ha dejado de crecer, en donde sí parece haber hecho mella la reducción de la inversión es en el porcentaje de producción de trabajos científicos en los que investigadores españoles aparecen como primeros autores, que sufre un descenso, así como en el porcentaje de trabajos que se encuentran entre el 10% de los más citados a nivel mundial, que también baja.. Además, si nos fijamos en el dato de las patentes, se ha producido un significativo retroceso, del 60%, del número de solicitudes de patentes internacionales de origen español entre 2008 y 2014.

La economía española continúa dependiendo, en campos importantes, de tecnología producida en el exterior, siendo este un aspecto prácticamente olvidado en la actual configuración de la política de innovación tecnológica, con incidencia en la política general. No se pueden ni podrán suplir las carencias por parte de las empresas privadas mientras el Estado haga dejación de sus cometidos básicos en materia de CyT, como son la dotación de infraestructuras de gran calibre, la formación del personal investigador y la financiación de proyectos de investigación básica.

En resumen, el sistema español de ciencia y tecnología, aunque tiene un tamaño respetable, con unos 200.000 empleos en equivalentes de jornada completa, necesita incrementar los recursos disponibles, tanto humanos como de infraestructuras, para alcanzar el tamaño crítico necesario para que pueda resultar útil a las necesidades de la sociedad. No obstante, este aumento debe ir asociado a reformas estructurales importantes que permitan un uso más eficiente y eficaz de la inversión pública. Es esencial una reforma institucional de calado que afecte tanto a las instituciones como a los investigadores.

¿Qué se puede hacer? Por increíble que parezca todavía hay que plantear un esfuerzo para “alcanzar el tren” de la ciencia occidental avanzada (y más después de lo ocurrido en los últimos años). Hay que llevar a cabo un gran avance en CyT, lo que permitiría superar la situación en la que nos encontramos, entre los países desarrollados y aquellos en vías de desarrollo. Esto nos permitiría sumarnos al previsible esfuerzo europeo para acortar distancias con el sistema de innovación de los EE.UU. y de los países emergentes asiáticos, que ya están apareciendo como un factor a tener en cuenta en la próxima década.

Dada la especial idiosincrasia de nuestro país, la CyT debe estar representada en el máximo nivel gubernamental para asegurar su influencia en el desarrollo socioeconómico y cultural de España. El sistema de ciencia e innovación lleva demasiados años siendo el primero que sufre las crisis y el último que se recupera en las épocas de bonanza.

Habría que establecer un nuevo modelo de gobernanza con una mayor participación y colaboración efectiva de los científicos. Teniendo en cuenta el estado de postración del sistema de CyT, el Gobierno debería haber propuesto una reforma del modelo de gobernanza, con una participación tripartita del propio Gobierno, los representantes de las instituciones de CyT y los representantes políticos y sociales de los ciudadanos, en lugar del “totum revolutum” que persiste desde hace muchos años.

La decisión sobre cómo ejecutar el presupuesto asignado a CyT debería responder a otro modelo de gestión con la participación de los científicos. No es aceptable, por ejemplo, que la decisión sobre si se paga o no la cuota de pertenencia a un organismo de cooperación científica internacional, la tome un representante de la abogacía del Estado o del Ministerio de Hacienda que carece, mayoritariamente, de los mínimos conocimientos del tema. Hay que aceptar de una vez que la ciencia debe ser gestionada con la participación y colaboración efectiva de los científicos, como ya se hizo en el pasado durante la llamada Edad de Plata de la Ciencia. Ello permitiría la desburocratización de la ciencia, que, liberada de restricciones en los procesos de toma de decisiones, podría dedicar todos los esfuerzos disponibles a la producción de conocimiento y sería más fuerte y productiva.

En todo caso, deben plantearse como medidas urgentes las siguientes:

Eliminar la exclusividad funcionarial en los organismos públicos de investigación y permitir un sistema de contratación de personal científico basado en contratos estables y niveles salariales similares a los de los funcionarios. Las posibilidades que ofrece la legislación actual al respecto son muy restrictivas.
Establecer un sistema de movilidad real de investigadores entre las diferentes instituciones dedicadas a la investigación (universidades, OPI, hospitales, etc.) que incremente la cooperación entre proyectos en base a criterios de efectividad científica.
Aumentar el nivel de gasto público en I+D para alcanzar de una vez por todas el 2 % del PIB (tantas veces prometido y otras tantas negado) y recuperar a buena parte de los investigadores y tecnólogos en los próximos años.
Eliminar la confusión interesada en torno a la financiación de CyT que permite las operaciones de maquillaje presupuestario e ingeniería financiera para invertir menos en I+D.
Fomentar, con una política clara, la formación de científicos y tecnólogos en el extranjero y la captación de científicos internacionales en áreas de especial interés y escaso desarrollo interno.
Dotar a los centros e instituciones ejecutores de investigación de una mayor responsabilidad y autonomía en la gestión directa (tanto en lo relativo a la inversión en equipamiento como en lo referido a la captación de personal) poniendo el énfasis en los controles ex post, de manera que los directores de dichos centros no sean meros gestores administrativos y puedan convertirse en potenciadores de la calidad científica de los mismos, tal y como se está produciendo en algunos de los centros de investigación de reciente creación.
Poner en marcha un plan de inversión plurianual en I+D+i que se extienda más allá de una legislatura para acabar con los “bandazos” en la financiación y poder llevar a cabo un proyecto estable de objetivos estratégicos.
Llevar a cabo un plan de choque asimilable por el sistema. El informe de la Fundación Alternativas de 2018 calcula que: (1) la recuperación durante una legislatura de mil investigadores del máximo nivel (con lo que conlleva de crecimiento en cascada), con medios iniciales para poner en marcha sus laboratorios y financiación durante tres años, (2) la creación de diez nuevos centros de excelencia en temas estratégicos, (3) el envío anual de trescientos investigadores jóvenes al extranjero para completar su formación, así como (4) la duplicación de los fondos actuales dedicados a la financiación de proyectos y la renovación de infraestructuras obsoletas, supondrían un coste aproximado de 4.000 millones de euros en tres años. De esta forma, la inversión en I+D+i alcanzaría aproximadamente el 1,7% del PIB, a partir del 1,19 % presente, que podría ser completado razonablemente con la inversión empresarial e implicaría un cambio sustancial respecto a la situación actual.